نظــرة قانونيــة: رئيــس الدولــة/ د. فلاح إسماعيــل حاجــم

التفاصيل
نشر بتاريخ الأربعاء, 06 آب/أغسطس 2014 21:29

بولادته في عملية قيصرية، لا تخلو من خروقات وتعقيدات، وانتخابه رئيسا للجمهورية، وفق نظام المحاصصة، وبعد سلسلة من الإجراءات التي لا تخلو من إثارة، يكون البرلمان العراق قد بدأ أولى خطواته باتجاه إعادة بناء مؤسسات الدولة، التي يتطلع الجميع إلى أن تكون فاتحة لإحداث التغيير الموعود والانطلاق إلى استكمال الاستحقاقات الدستورية اللاحقة. وقد حولت سياسة (التوافق) مسألة انتخاب الرئيس إلى ما يشبه مسرح العبث. فخلال اسبوع واحد، منذ إعلان فتح باب الترشيح لمنصب الرئيس، وحتى انعقاد الجلسة الخاصة بانجاز هذه المهمة، وصل عدد المرشحين إلى هذا المنصب إلى أكثر من مئة مرشح ، الأمر الذي جعل من مسألة تنظيم الانتخابات في داخل مجلس النواب أشبه ما تكون بمسرحية رديئة الإخراج. وإذا كان هنالك ثمة من يتوهم بأن ذلك مؤشر للديمقراطية، أنا أرى أن واحدة من هفوات، أو أخطاء المشرع العراقي تكمن في عدم اشتراط جمع نسبة من تواقيع المواطنين، الذين يؤيدون ترشيح المواطن المعني لشغل منصب الرئيس، وذلك للحيلولة دون جعل هذا الاستحقاق الانتخابي أمرا عبثيا وبابا (لتجريب الحظ).
لقد ذهب الكثير من الدول إلى اشتراط تقديم المرشح لنسبة كبيرة من تواقيع التزكية، وذلك للسماح له المشاركة في انتخابات رئيس الدولة. وربما كان ذلك ليس فقط لتسهيل عملية فرز المرشحين وإجراء الاقتراع عليهم داخل البرلمان، بل ولإضفاء مشروعية أكبر لمن يتولى المنصب الأول في الدولة. من هنا ربما يكون من المفيد البحث في الوضعية القانونية لرئيس الدولة، والاطلاع على تجارب الدول المختلفة في معالجة الإشكالات التي قد ترافق تفعيل مبدأ الفصل بين السلطات. .
بخلاف أطراف السلطة التقليدية المعروفة، البرلمان، والحكومة، والمحكمة (أي السلطة التشريعية والتنفيذية والقضائية)، من غير الممكن إعطاء تعريف محدد لرئيس الدولة. فمن الأسئلة التي أثارت، وما تزال تثير، جدلا واسعا بين فقهاء القانون الدستوري هي تحديد ما هو منصب رئيس الدولة، ومن هو رئيس الدولة؟. وما هو موقعه من الناحية الشكلية (القانونية) والفعلية؟. فمن ناحية يبدو أن هذا الأمر بديهي وفي منتهى البساطة، إذ أن رئيس الدولة هو الشخص الذي يحتل، من الناحية القانونية، أهم موقع في البلاد، والمكان الأول في الدولة. ولكن ما الذي يقف وراء هذا الموقع؟، وضمن أي السلطات يندرج الرئيس؟ هل هو مشَرِع، أم أنه رئيس للسلطة التنفيذية، أو انه يشغل حالة وسطية بين الموقعين؟.
هذه الأسئلة وغيرها كانت على الدوام سببا في اختلاف الفقهاء، حيث ذهب بعضهم إلى اعتبار الرئيس يحتل مكانة محايدة ولا يتبع إلى أي من السلطات، فيما أدرجه آخرون ضمن السلطة التشريعية، واعتبره البعض ضمن السلطتين التشريعية والتنفيذية، واجتهد فقهاء في اعتباره رئيسا للسلطة التنفيذية ، أو جزءا منها. من هنا تنوع واختلاف الوضعية القانونية، باختلاف شكل الحكم وتنوع المنظومات القانونية لهذه الدولة أو تلك، وحتى باختلاف التقاليد السياسية والموروث الثقافي للدول المختلفة. وهنا ربما يكون من المناسب الإشارة إلى أن المشرع العراقي أدرج رئيس الدولة ضمن السلطة التنفيذية، حيث نصت المادة (66) من الدستور العراقي على أن "تكون السلطة التنفيذية الاتحادية، من رئيس الجمهورية، ومجلس الوزراء، تمارس صلاحياتها وفقا للدستور والقانون". ويبدو لي أن هذه المادة تنتمي إلى ما يمكن أن نطلق عليه القواعد الميتة، ذلك أن رئيس الجمهورية في الشكل البرلماني للحكم، الذي اعتمده العراق بعد التغيير، يجعل من صلاحيات رئيس الجمهورية شكلية وشرفية، وهو الأمر الذي لا يمكن أن يتناسب مع سلطة التنفيذ في الدولة.
وفي جميع الأحوال، وبغض النظر عن الصعوبات أعلاه، من الممكن الاستناد إلى السمات الخاصة، التي تميز منصب رئيس الدولة وتساعد في إعطاء تعريف لهذا المنصب وتحديد موقعه الحقيقي في منظومة السلطة. فقد ذهب بعض الفقهاء إلى اعتباره الجهاز (أو المسؤول) الرسمي الأول في الدولة، الذي يشغل، من الناحية القانونية، قمة هرم السلطة، ويمثل الدولة في داخل البلاد وخارجها. فيما اعتبره آخرون الجهاز الذي يمثل الدولة في العلاقات الدولية ويعمل على تفعيل اللوائح السامية الصادرة عن أجهزتها. وتجدر الإشارة هنا إلى أن المقصود باللوائح السامية هو الدستور والقوانين المشتقة منه، الأمر الذي تتضمنه الكثير من الدساتير المعاصرة، وحتى نصوص القسم القانونية الذي يردده الرئيس قبل تسنمه المنصب. لكن فقهاء آخرين ذهبوا إلى اعتبار الرئيس ممثلا لسيادة الدولة، التي تمنحه من الصلاحيات ما يكفي للحفاظ على هذه السيادة، ويتمتع بصفة الحيادية، مقابل منحه الحصانة الدائمة. وأرى أن هذا التعريف ينطبق على الرؤساء – الملوك، الذين يتمتعون، إضافة إلى ما تقدم من صلاحيات، بتوريث السلطة وحق تشكيل الحكومة (عادة من أفراد العائلة المالكة) وقيادتها وإقالتها بمشيئته الفردية، أو بالتشاور مع أفراد العائلة.
لقد عالجت القوانين الأساسية لمختلف البلدان دور رئيس الدولة وأهميته ووظائفه وحجم صلاحياته بشكل متنوع ومختلف. ومن خلال إلقاء نظرة على ما تضمنته تلك الدساتير وإخضاعها لدراسة مقارنة سنرى أن رئيس الدولة يعني في بعضها رمز الدولة وضامن دستورها والحريص على حماية حقوق مواطنيها والدفاع عنها. في حين تخلو أخرى من أية إشارة إلى دور وأهمية هذا المنصب، وتكتفي بتضمين بعض فقرات الدستور حقوق وواجبات الشخصية الأولى في الدولة، تاركة للمتلقي التخمين حول الحيز الحقيقي الذي يشغله هذا الجهاز. وفي جميع الأحوال فان هرم السلطة في الدولة يمكن أن يكون رئيسا أو ملكا، وفي حالات نادرة يمكن أن يكون ذلك قيادة جماعية (مجلس رئاسة على سبيل المثال). على أنه ربما يكون مفيدا هنا التذكير بأن أهمية رئيس الدولة وحجم صلاحياته ودوره ترتبط بصورة أساسية بشكل الحكم (جمهوري أو ملكي) ونظام الحكم (ديمقراطي أو غير ديمقراطي)، وربما كان لشكل الدولة تأثير أيضا، بهذا القدر أو ذاك، على مكانة الرئيس في منظومة السلطة. فصلاحيات رئيس الدولة البسيطة، على سبيل المثال، ليست كما هي عليه في الدولة الفيدرالية، أو الفيدرالية الهجينة (العراق مثالا)، فمستوى صلاحيات رؤساء الأقاليم لابد أن يؤثر، بطبيعة الحال، ليس فقط على حجم الصلاحيات الموكلة للرئيس الاتحادي، بل وعلى كامل مستويات منظومة أجهزة السلطة. ويكون الأمر أكثر تعقيدا في حال وجود شكلين للحكم في الدولة الاتحادية الواحدة (برلماني على المستوى الاتحادي ورئاسي على مستوى الإقليم).
إن المعيار الذي يكمن في الصميم من تمييز الملك عن رئيس الجمهورية هو كيفية تولي هذا المنصب. فالملك، كما هو معروف، يتسلم العرش بالوراثة ووفقا لنظام معين يختلف من نظام قانوني إلى آخر. ففي نظام الملكية السائدة في أوربا (المملكة المتحدة، السويد، الدنمارك، النروج) يتوارث بنات الملك وأبناؤه العرش، حسب العمر، ودون تمييز على أساس الجنس. أما في الملكيات الشرق أوسطية (العربية السعودية، قطر، البحرين، الكويت، المغرب، الأردن، الأمارات "مع بعض الخصوصية") فأن الملك ينتقل بين الذكور حصرا من سلالة الملك، مع بعض الاستثناءات التي تسمح بشغل مكان الملك من قبل مجلس وصاية، في حال عدم وصول أبن الملك الأكبر السن القانونية. وربما كان للتقاليد الدينية والقبلية في الشرق الأوسط التأثير الحاسم في بلورة هذا النظام الذكوري في تداول الملك. وربما يكون من المفيد الاشارة هنا إلى أن هنالك ثمة ترابط بين عناصر الدولة الثلاثة، مارة الذكر، أي شكل الحكم فيها، ونظامها السياسي وشكلها (المساحاتي). فقد أدى اتخاذ الفيدرالية شكلا للدولة إلى اعتماد آلية تعتمد لانتخاب رئيس الدولة، وليس توريثه العرش، كما هو متعارف عليه ( الأمارات العربية وماليزيا).
أما منصب الرئيس في الجمهورية، فانه ينتخب وفق آلية يحددها شكل الجمهورية. ففي الجمهورية الرئاسية (الولايات المتحدة والبرازيل والمكسيك وفنزويلا ومصر... وغيرها) والمختلطة (فرنسا وسريلانكا والبرتغال وبولونيا) فان الرئيس ينتخب من قبل الشعب مباشرة ويتمتع بصلاحيات واسعة، وإمكانيات كبيرة للتأثير على العملية التشريعية، إضافة إلى احتياطيه الإداري كرئيس للسلطة التنفيذية، باعتبار أن الشعب نفسه منحه تفويضا لإدارة البلاد، الأمر الذي يتطلب صلاحيات كبيرة وحيزا كبيرا من الحرية لتنفيذ ذلك التفويض.
وبخلاف نظرائه في الجمهورية الرئاسية والمختلطة، لا يمتلك الرئيس في الجمهورية البرلمانية سلطة حقيقية في مجال إدارة الدولة والسياستين الداخلية والخارجية، حتى يمكن مقارنة دور رئيس الجمهورية مع دور الملك في ظل الملكية البرلمانية، حيث يعتبر رمزا للدولة، ينفذ دورا مهما في مجال العلاقات الخارجية والداخلية، إلا أن هذا الدور يبقى ثانويا وشرفيا، قياسا بالدور الذي يقوم به رؤساء السلطتين التشريعية والتنفيذية. لكن دور الرئيس هذا قد يكون مهما جدا بالنسبة للدولة ويؤثر بشكل كبير على الأحداث السياسية، وحتى بإمكانه العمل على دفع الأحداث بهذا الاتجاه أو ذاك، وخصوصا في أوقات الأزمات البرلمانية وحالات الحروب والكوارث. وربما يكون مناسبا هنا الإشارة إلى الدور الذي لعبه رئيس جمهورية العراق السابق جلال الطالباني، في فترات مختلفة من رئاسته للجمهورية، للجمع بين الفرقاء السياسيين والعمل على تقريب المواقف بين الأحزاب السياسية العراقية المختلفة، وكذلك بين المركز الفيدرالي وإقليم كردستان.
ونحن بصدد الحديث عن الدور الذي يمكن أن يلعبه الرئيس في الجمهورية البرلمانية تجدر الإشارة إلى أن هذا الدور يصبح أكثر تأثيرا في حال انتماء الرئيس إلى ذات الحزب الذي يتمتع بأكثرية في الجهاز التنفيذي للدولة (الحكومة). مع أن تشريعات بعض الدول تفرض على رئيس الجمهورية الاستقالة من الحزب، غير أن هذه الاستقالة الرسمية لا تعني، بطبيعة الحال، إلغاء تعاطف الرئيس مع الحزب واستثمار موقعه في قمة الدولة لمساعدته.
إن من المسائل الهامة التي ينبغي تناولها، عندما يدور الحديث عن صلاحيات الرئيس في الجمهورية البرلمانية هي أن ما مثبت في دستور الدولة من صلاحيات يكاد لا يختلف، من ناحية الشكل، عن صلاحيات نظيره في الجمهورية الرئاسية، ولكن من الناحية العملية، تعود اغلب تلك الصلاحيات إلى السلطة التنفيذية، ممثلة برئيس الوزراء وأعضاء الحكومة. فعلى سبيل المثال، إذا ما امتلك الرئيس حق إصدار اللوائح باسمه، فان ذلك يتطلب وضع توقيع رئيس الحكومة، أو توقيع الوزير الذي تخص اللائحة مجال عمله، إلى جانب توقيع رئيس الجمهورية. فيما تعتبر تلك اللوائح غير رسمية بدون توقيع ممثلي السلطة التنفيذية. حتى أننا نستطيع القول بأن تلك اللوائح لا تعود إلى رئيس الجمهورية، بقدر عائديتها إلى تلك السلطة.
ففي ايطاليا (جمهورية برلمانية)، على سبيل المثال، يعتبر رئيس الجمهورية، حسب الدستور، القائد العام للقوات المسلحة، ومن بين صلاحياته حل البرلمان، بعد التشاور مع الكتل البرلمانية، ويقوم بتعيين رئيس الحكومة، الذي يعتبر عمليا هو القائد العام للقوات المسلحة، ويمتلك الحق باقتراح حل البرلمان أثناء الأزمات السياسية، وليس أمام رئيس الجمهورية سوى التوقيع على قرار الحل. وبغض النظر عن المشاورات التي يجريها رئيس الجمهورية مع الكتل البرلمانية، فانه ملزم بتعيين الشخصية التي تحظى بثقة البرلمان لمنصب رئيس الحكومة، الذي بإمكانه إعاقة أي مبادرة للرئيس. وعلى الرئيس أيضا توقيع اللوائح والقرارات، بما في ذلك الخاصة بتشكيل الحكومة وإقالتها.
ومثلما تميزت أساليب انتخاب رئيس الدولة في شكلي الجمهورية الرئاسي والمختلط، اختلفت الجمهورية البرلمانية في طرق انتخاب الرئيس. ففي حين ذهبت الغالبية العظمى من الجمهوريات البرلمانية إلى انتخابه من قبل البرلمان وحسب، وجدت أخرى أن من الضروري إشراك مؤسسات تمثيلية أخرى في انتخاب الرئيس. ففي إيطاليا، على سبيل المثال، يشترك في انتخاب رئيس الدولة في جلسة مشتركة، إضافة إلى أعضاء غرفتي البرلمان (مجلس النواب ومجلس الشيوخ) ثلاثة ممثلين عن أجهزة السلطة المحلية في كل إقليم، باستثناء إقليم صغير يمثل بمنتدب واحد لقلة ممثليه في البرلمان. وبحسب بعض المتخصصين، فان إشراك ممثلي السلطات المحلية يمنح منصب الرئيس مشروعية أكثر. وهناك ثمة اسلوب آخر تميزت به الجمهوريات البرلمانية ذات الشكل الفيدرالي، إذ يتم تشكيل هيئة ناخبين من أعضاء غرفة البرلمان السفلى وممثلين منتخبين من قبل مجالس الأقاليم. على أنه لابد من التأكيد هنا بأنه ليس هنالك من مشترك بين الأسلوب الألماني في اختيار الرئيس والطريقة الإيطالية مارة الذكر. فألمانيا، كما هو معروف، دولة فيدرالية، تمتلك اقاليمها (تسمى الأراضي) كافة مميزات الدولة، ما عدا السيادة. أما ايطاليا فإنها، اعتمدت شكلا وسطا بين الدولة البسيطة والفيدرالية ويسمى الأقاليمية. وفي الهند كذلك يتم انتخاب البرلمان من قبل هيئة ناخبين مؤلفة من أعضاء مجلسي البرلمان المركزي وأعضاء المجالس التشريعية المنتخبين في الأقاليم. وفي جميع الحالات المذكورة يعتبر البرلمان هو المسؤول عن إجراء انتخاب رئيس الجمهورية.
وعالجت دساتير مختلف المنظومات القانونية مسألة خلو منصب رئيس الجمهورية في حالة الوفاة، أو الاستقالة، أو الإقالة. فذهب بعضها إلى اعتبار نائب الرئيس رئيسا للدولة، لإنهاء الفترة الرئاسية، دون الحاجة إلى إجراء انتخابات لاختيار الرئيس (الولايات المتحدة). أما في أغلبية الجمهوريات البرلمانية فيتم انتخاب رئيس جديد، فيما يتولى مهام الرئيس في الفترة ما بين خلو المنصب وإجراء انتخابات جديدة مسؤول آخر يحدده الدستور مثل رئيس مجلس الشيوخ ( إيطاليا، فرنسا، ألمانيا...وغيرها)، أو رئيس الحكومة (فنلندا، سويسرا). وعالج الدستور العراقي مسألة خلو منصب الرئيس في المادة (72) ج، التي تنص على ".....انتخاب رئيس جديد لإكمال المدة المتبقية لولاية رئيس الجمهورية". فيما قررت المادة (75- رابعا) أن "يحل نائب رئيس الجمهورية محل رئيس الجمهورية عند خلو منصبه لأي سبب كان، وعلى مجلس النواب انتخاب رئيس جديد، في مدة لا تتجاوز ثلاثين يوما من تأريخ الخلو".
ويبقى أن نشير إلى أن كل ما ورد من أمثلة ونماذج وقواعد دستورية وعرف وتقاليد لا يمكن أن يكون وصفة جاهزة لجميع الدول والشعوب. فخصوصية كل حالة، متمثلة في تركيبة المجتمع القومية والدينية والطائفية والعشائرية، وكذلك مستوى الوعي المجتمعي، تملي شروطها أيضا. فيما تبقى المواصفات الأساسية الأخرى بالنسبة للشخص الذي يشغل المنصب الأول في الدولة، مثل الكفاءة والوطنية والحكمة، عوامل لا غنى عنها لنجاح الرئيس في قيادة البلاد إلى بر الأمان.