نظراً لأهمية التشريعات في تنظيم حياة المجتمع من خلال تثبيت حقوق وواجبات مؤسسات الدولة والمواطنين ولحصر التشريع بمجلس النواب العراقي بعد صدور ونفاذ دستور جمهورية العراق لسنة 2005م ولأستمرار وجود خلافات بين السلطة التشريعية الممثلة بمجلس النواب والسلطة التنفيذية الممثلة برئاسة الجمهورية ومجلس الوزراء ولنشر الثقافة القانونية في أوساط المجتمع والفئات المثقفة بشكل خاص تناولت هذا الموضوع من خلال محورين الأول النصوص الواردة في الدستور والنظام الداخلي لمجلس النواب وهي أساسية رغم الأطالة والمحور الثاني يتناول التقاطعات التي تحصل بين السلطة التنفيذية ومجلس النواب مع عرض لصلاحيات مجالس المحافظات بصفتها سلطة تشريعية .

أدناه النصوص التي وردت في دستور جمهورية العراق لسنة 2005 المتعلقة بتشريع القوانين :

المادة (59) - أولاً - يتحقق نصاب أنعقاد جلسات مجلس النواب بحضور الأغلبية المطلقة لعدد أعضائه ( 50 بالمئة من أعضاء المجلس + 1) .

ثانياً تتخذ القرارات في جلسات مجلس النواب بالأغلبية البسيطة (50 بالمئة من المشاركين في الجلسة + 1) بعد تحقق النصاب مالم ينص على خلاف ذلك .

المادة (60) أولاً مشروعات القوانين تقدم من رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء .

ثانياً مقترحات القوانين تقدم من عشرة من أعضاء مجلس النواب أو من أحدى لجانه المختصة .

المادة (61) يختص مجلس النواب بما يأتي :

أولاً تشريع القوانين الأتحادية المادة (62) - أولاً يقدم مجلس الوزراء مشروع قانون الموازنة العامة والحساب الختامي الى مجلس النواب لأقراره .

ثانياً لمجلس النواب أجراء المناقلة بين أبواب وفصول الموازنة العامة وتخفيض مجمل مبالغها , وله عند الضرورة أن يقترح على مجلس الوزراء زيادة أجمالي مبالغ النفقات .

المادة (73) - يتولى رئيس الجمهورية الصلاحيات الأتية :

ثالثاً يصادق ويصدر القوانين التي يسنها مجلس النواب وتعد مصادقاً عليها بعد مضي خمسة عشر يوماً من تأريخ تسلمها .

المادة ( 80) - يمارس مجلس الوزراء الصلاحيات الأتية :

ثانياً أقتراح مشروعات القوانين .

ثالثاً أصدار الأنظمة والتعليمات والقرارات بهدف تنفيذ القوانين .

رابعاً أعداد مشروع الموازنة العامة والحساب الختامي وخطط التنمية .

المادة (93) - تختص المحكمة الأتحادية العليا بما يأتي :

أولاً الرقابة على دستورية القوانين والأنظمة النافذة .

ثانياً تفسير نصوص الدستور .

ثالثاً الفصل بين القضايا التي تنشأ عن تطبيق القوانين الأتحادية والقرارات والأنظمة والتعليمات والأجراءات الصادرة عن السلطة الأتحادية ويكفل القانون حق كل من مجلس الوزراء وذوي الشأن من الأفراد وغيرهم حق الطعن المباشر لدى المحكمة .

المادة (94) - قرارات المحكمة الأتحادية العليا باتة وملزمة للسلطات كافة .

المادة (121) - أولاً لسلطات الأقاليم الحق في ممارسة السلطات التشريعية والتنفيذية والقضائية وفقاً لأحكام هذا الدستور بأستثناء ماورد فيه من أختصاصات حصرية للسلطات الأتحادية .

ثانياً يحق لسلطة الأقليم تعديل تطبيق القانون الأتحادي وقانون الأقليم بخصوص مسألة لا تدخل في الأختصاصات الحصرية للسلطات الأتحادية .

المادة (128) - تصدر القوانين والأحكام القضائية بأسم الشعب .

المادة (129) - تنشر القوانين في الجريدة الرسمية ويعمل بها من تأريخ النشر مالم ينص على خلاف ذلك .

المادة (130) - تبقى التشريعات النافذة معمولاً بها ما لم تلغ أو تعدل وفقاً لأحكام هذا الدستور .

المادة (141) - يستمر العمل بالقوانين التي تم تشريعها في أقليم كوردستان منذ عام 1992م , وتعد القرارات المتخذة من حكومة أقليم كوردستان بما فيها قرارات المحاكم والعقود نافذة المفعول مالم يتم تعديلها أو ألغاؤها حسب قوانين أقليم كوردستان من قبل الجهة المختصة فيها , ومالم تكن مخالفة لهذا الدستور .

النصوص الواردة في النظام الداخلي لمجلس النواب المتعلقة بآلية التشريع

المادة (9) : تمارس هيئة الرئاسة المهام الأتية :

أولا- تنظيم جدول الأعمال بالتنسيق مع رئيس اللجنة المعينة أو ممثليهم في اللجان بجلسات مجلس النواب وتوزيعه على الأعضاء وأعضاء مجلس الرئاسة وأعضاء مجلس الوزراء مرفقاً به مشاريع ومقترحات القوانين والتقارير الموضوعة للمناقشة مع مراعاة أولوية ادراج مشروعات القوانين المقدمة من الحكومة التي أنهت اللجان المختصة دراستها . وكذلك الموضوعات المهمة الجارية وذلك قبل يومين في الأقل من عقد الجلسة مالم ينص الدستور على عدد أخر .

المادة (31) :

ثالثاً - النظر في مشاريع القوانين المقترحة من مجلس الرئاسة أو مجلس الوزراء بما في ذلك مشروعا قانوني الموازنة العامة للدولة والموازنة التكميلية والمصادقة على الحساب الختامي ويختص أيضاً بأجراء المناقلة بين أبواب وفصول الموازنة العامة وتخفيض مجمل مبالغها وله أيضاً عند الضرورة أن يقترح على مجلس الوزراء زيادة أجمالي مبالغ النفقات وذلك وفقاً للمادة (62) من الدستور .

سادساً - النظر في مشروعات القوانين المقترحة من قبل أعضاء المجلس ولجانه .

أختصاص اللجان الدائمة

المادة (87)

أولاً : لكل لجنة دائمة أقتراح القوانين ذات العلاقة بأختصاصاتها وفقاً للضوابط التي ينص عليها هذا النظام .

ثانياً : تتولى كل لجنة من اللجان الدائمة دراسة مشروعات القوانين وأقتراحات مشروعات القوانين المتعلقة بأختصاصاتها وأبداء الرأي فيها وغير ذلك من الموضوعات التي تحال أليها من هيئة الرئاسة والمتعلقة بالأختصاصات المبينة في هذا النظام .

المادة ( 90) : اللجنة القانونية

تختص هذه اللجنة بما يأتي :

أولاً - مراجعة القوانين السابقة وتكييفها وفق الدستور .

ثانياً - دراسة التشريعات المتعلقة بالسلطة القضائية .

ثالثاً - معاونة المجلس ولجانه في صـياغة النصوص التشـريعية .

رابعاً - تحسين وتطوير النظم القانونية والقضائية .

خامساً - دراسة مقترحات مشروعات القوانين المقدمة لها من قبل المجلس والحكومة وأبداء الرأي في شأنها وأعداد نصوصها وصياغتها بحسب ماتكلف به من قبل هيئة الرئاسة في المجلس .

سادساً - مراجعة قرارات مجلس قيادة الثورة المنحل .

سابعاً - متابعة المفوضية العليا للأنتخابات .

المادة (112) :

أولاً - لكل لجنة حق أقتراح القوانين وتقدم اللجنة الأقتراح كتابة الى رئيس المجلس الذي يحيله بدوره الى اللجنة المختصة ثانياً تقوم اللجنة المختصة بدراسة القانون وأعادته الى الرئيس .

ثالثاً - يحيل رئيس المجلس مشروع القانون الى اللجنة القانونية لمراجعة صياغته وتدقيقه وتطلب عرضه على مجلس النواب .

المادة (115)

على كل لجنة أن تقدم تقريراً الى المجلس عن كل موضوع يحال أليها ويجب أن يشتمل التقرير على الأجراءات الخاصة بها والأسباب التي أستندت أليها في رأيها وترفق في تقريرها نصوص المشروعات أو التشريعات محل التقرير ومذكراتها الأيضاحية ويجب أن يتضمن التقرير الأراء المخالفة التي قد تكون أبديت من أعضائها في الموضوع .

المادة (120)

يحق لعشرة من أعضاء المجلس أقتراح مشروعات القوانين الى رئيس مجلس النواب مصوغة في مواد تتضمن الأسباب الموجبة للقانون .

المواد ( 121 - 126)

تتضمن آليات التعامل مع مقترحات القوانين المقدمة من قبل عشرة من أعضاء المجلس فأكثر وهي تقترب كثيراً من آليات مع مقترحات القوانين المقدمة من قبل لجان المجلس .

الأجراءات التشريعية

المادة (128)

يحيل رئيس مجلس النواب مشروعات القوانين المقدمة من السلطة التنفيذية الى اللجان المختصة لدراستها وأبداء الرأي فيها قبل عرضها على المجلس لمناقشتها على أن يجري ذلك بحضور ممثل عن اللجنة مقدمة المشروع .

المادة (129)

لكل عضو عند النظر في مشروعات القوانين أن يقترح التعديل بالحذف أو الأضافة أو التجزئة في المواد فيما يعرض من تعديلات ويجب أن يقدم التعديل مكتوباً لرئيس اللجنة قبل الجلسة التي سنظر فيها المواد التي يشملها التعديل بأربع وعشرين سـاعة على الأقل .

المادة (130)

يجب على اللجنة المالية أن تأخذ رأي مجلس الوزراء في كل أقتراح بتعديل تقترحه اللجنة في الأعتمادات التي تضمنها مشروع الموازنة ويجب أن تضمن اللجنة تقريرها رأي الحكومة في هذا الشأن ومبرراته ويسري هذا الحكم على كل أقتراح بتعديل تتقدم به أية لجنة من لجان المجلس أو أحد الأعضاء أذا كانت تترتب عليه أعباء مالية .

المادة ( 131)

يتلو رئيس اللجنة تقرير اللجنة المختصة وما قد يتضمنه من أراء مخالفة لرأي أغلبية اللجنة في الجلسة المخصصة للمناقشة وفي جميع الأحوال تجري المناقشة على أساس المشروع الذي تقدمت به اللجنة .

المادة (132)

تبدأ المداولة بمناقشة المبادئ والأسس العامة للمشروع أجمالاً فأذا لم يوافق المجلس على المشروع من حيث المبدأ بأغلبية عدد أعضائه عد ذلك رفضاً للمشروع .

المادة (133)

ينتقل المجلس بعد الموافقة على المشروع من حيث المبدأ الى مناقشة مواده مادة مادة بعد تلاوة كل منها ويؤخذ الرأي في كل مادة على حدة ثم يؤخذ الرأي على المشروع في مجموعه بعد أكتمال تلاوة مواده كاملة .

المادة ( 134)

بعد الأنتهاء من مناقشة المادة والأقتراحات بالتعديلات المقدمة في شأنها يؤخذ الرأي على هذه الأقتراحات بالتعديلات أولاً ويبدأ بأوسعها مدى وأبعدها عن النص الأصلي ثم يؤخذ الرأي بعد ذلك على المادة بمجموعها .

المادة (135)

أذا قرر المجلس حكماً في أحدى المواد من شأنه أجراء تعديل في مادة سبق أن وافقت عليها فللمجلس أن يعود لمناقشة تلك المادة وكذلك يجوز للمجلس أعادة المناقشة في مادة سبق أقرارها أذا أبديت أسباب جديدة قبل أنتهاء المداولة في المشروع وذلك بناءً على طلب الحكومة أو رئيس اللجنة أو خمسين عضواً من أعضاء المجلس .

المادة ( 136)

لايجوز التصويت على مشروع القانون قبل مضي أربعة أيام على الأقل من أنتهاء المداولة فيه وفقاً لما يأتي :

أولاً - يقرأ مشروع القانون قراءة أولى .

ثانياً - يقرأ مشروع القانون قراءة ثانية بعد يومين على الأقل وبعد أستلام المقترحات التحريرية بتعديله ثم أجراء المناقشة عليه .

ينحصر التقاطع بين السلطتين بخصوص تشريع القوانين بتفسير المادة (60) من الدستور التي نصت ضمن الفقرة (أولاً) على ( مشروعات القوانين تقدم من رئيس الجمهورية ومجلس الوزراء ) والفقرة (ثانياً) من نفس المادة التي نصت على ( مقترحات القوانين تقدم من عشرة من أعضاء مجلس النواب أو من أحدى لجانه المختصة ) وكذلك نص الفقرة (أولاً) من المادة (80) من الدستور المتضمنة صلاحيات مجلس الوزراء حيث نصت الفقرة (ثانياً) على ( أقتراح مشروعات القوانين ) وأستناداً الى هذه النصوص فأن السلطة التنفيذية فسرت هذه المواد بأن حق تقديم مشاريع القوانين الى مجلس النواب لغرض قراءتها والتصويت عليها ينحصر برئيس الجمهورية ومجلس الوزراء في حين تنحصر صلاحية مجلس النواب بتقديم مقترحات القوانين من خلال عشرة من أعضاء مجلس النواب أو من أحدى لجانه المختصة وقد أستند مجلس الوزراء على هذه النصوص لتقديم الطعن بالقوانين التي تمت قراءتها والتصويت عليها من قبل مجلس النواب من مقترحات القوانين المقدمة من قبل النواب ولجانه المختصة أمام المحكمة الأتحادية العليا التي أستجابت لجميع الدعاوى المقدمة بهذا الخصوص وأصدرت قراراتها بعدم دستورية مقترحات القوانين المشرعة من قبل مجلس النواب دون مرورها والمصادقة عليها من قبل مجلس الوزراء حيث أشترطت وجوب قيام مجلس النواب برفع مقترحات القوانين من قبل النواب أو اللجان المختصة الى مجلس الوزراء لغرض المصادقة عليها قبل قراءتها وعرضها للتصويت مستندة الى نص المادة (60) من الدستور ومن بين أبرز تلك القرارات تلك المتعلقة بتحديد عدد دورات الرئاسات الثلاث بدورتين كحد أعلى حيث أصدرت المحكمة الأتحادية العليا قراراً في الدعوى 64 / أتحادية / 2013 وبتأريخ 26/8/2013 والتي كان المدعي فيها رئيس مجلس الوزراء ( أضافة لوظيفته) قضت بموجبه ( أن تشريع قانون تحديد مدة ولاية رئيس الجمهورية ورئيس مجلس النواب ورئيس مجلس الوزراء كان قد شرع خلافاً للدستور لأنه كان مجرد مقترح قانون ولم يقدم لمجلس النواب كمشروع قانون من قبل رئاسة الجمهورية أو مجلس الوزراء كما يوجب الدستور ذلك لذا قررت المحكمة الأتحادية العليا الحكم بعدم دستوريته وألغاءه ) وكذلك الحال بالنسبة للتعديل الثاني لقانون الخدمة الجامعية الذي قضت بموجب القرار الصادر في الدعوى 2 / أتحادية / 2013 الصادر بتأريخ 6/5/2013 أن التعديل الثاني لقانون الخدمة الجامعية رقم (93) لسنة 2012 قد شرع دون أتباع السياقات المطلوبة وجاء مخالفاً للدستور وقرر الحكم بعدم دستوريته وألغاءه , وكذلك قانون مجلس القضاء الأعلى حيث قضت المحكمة الأتحادية العليا وبموجب القرار الصادر في الدعوى 87 / أتحادية / 2013 بتأريخ 16/9/2013 أن مجلس النواب قام بأجراء تغييرات جوهرية على مشروع قانون مجلس القضاء الأعلى مما جعله مخالفاً لأحكام الدستور من الناحيتين الشكلية والموضوعية لذا قررت الحكم بعدم دستورية القانون رقم (112) لسنة 2012 (قانون مجلس القضاء الأعلى) والعديد غيرها من القوانين وكان هذا الموقف يعكس حالة عدم الأنسجام بين السلطتين التنفيذية والتشريعية علماً أن هناك العديد من التشريعات التي كانت مقترحات قوانين من قبل النواب أو اللجان المختصة لم يعتـرض عليها مجلس الوزراء .

لكننا وعند الرجوع الى الأصل فأن مما لا يقبل الشك أن السلطة التشريعية الممثلة بمجلس النواب هي صاحبة الحق في تشريع القوانين فهي السلطة المنتخبة من الشعب وأول وأهم أختصاصات مجلس النواب هي تشريع القوانين الأتحادية وهو مانصت عليه المادة (61 / أولاً) من الدستور لذا يشكل هذا التوجه من قبل السلطة التنفيذية والمحكمة الأتحادية العليا تعطيل الأختصاص الأساسي لمجلس النواب مما يتطلب أعادة النظر بهذا الموضوع الحيوي بعد صدور قانون المحكمة الأتحادية العليا الجديد خاصة وأن المحكمة بتشكيلها الحالي تم قبل صدور الدستور وتعمل بقانون شرع هو الأخر قبل صدور الدستور وهو قانون المحكمة الأتحادية العليا رقم (30) لسنة 2005 الصادر أستناداً الى أحكام قانون أدارة الدولة للمرحلة الأنتقالية والنظام الداخلي للمحكمة الصادر برقم (1) لسنة 2005 الصادر أستناداً الى أحكام المادة (9) من قانون المحكمة الأتحادية العليا حيث أن الدستورحدد مهام المحكمة الأتحادية العليا ضمن المواد ( 92, 93, 94 ) مع أمكانية أستثناء القوانين التي يترتب عليها ألتزامات مالية على الدولة كما هو الحال بالنسبة لأعداد الموازنة العامة للدولة وتعديلها التي نص عليها الدستور ضمن المادة (62) التي حصر الدستور مهمة تقديم مشروع قانون الموازنة العامة بمجلس الوزراء وضمن المواد (31) و (130) من النظام الداخلي لمجلس النواب .

نص قانون المحافظات غير المنتظمة في أقليم رقم (21) لسنة 2008 ( المعدل) وضمن المادة ( 7 / ثالثاً ) المتضمنة أختصاصات مجلس المحافظة على الأتي : ( أصدار التشريعات المحلية والأنظمة والتعليمات لتنظيم الشؤون الأدارية والمالية بما يمكنها من أدارة شؤونها وفق مبدأ اللامركزية الادارية وبما لا يتعارض مع الدستور والقوانين الأتحادية .)

وقامت بعض مجالس المحافظات أستناداً الى النص المذكور أنفاً بأتخاذ قرارات تتضمن تخصيص بعض موارد الدوائر الفرعية أو التصرف بعقارات تابعة لها لذا كان هناك مبدأ قانوني أعتمدته المحكمة الأتحادية العليا يتضمن (( ليس من صلاحية مجلس المحافظة أصدار تشريعات تمس أعمال دائرة ممولة ذاتياً مرتبطة بوزارة أتحادية )) وأتخذ هذا القرار بموجب القرار التمييزي الصادر عن المحكمة الأتحادية العليا في الدعوى ( 46 / أتحادية / تمييز / 2013) الأ أنه وبموجب المادة (45) من قانون المحافظات غير المنتظمة في أقليم رقم (21) لسنة 2008 ( المعدل) التي نصت على نقل الدوائر الفرعية والأجهزة والوظائف والخدمات والأختصاصات التي تمارسها وزارات البلديات والأشغال العامة , الصحة , الزراعة , المالية , الرياضة والشباب . مع أعتماداتها المخصصة لها والموظفين والعاملين فيها الى المحافظات وعند تنفيذ هذه المادة ستكون جميع الدوائر الفرعية تحت السلطة المحلية بعيداً عن السلطة المركزية